全域土地综合整治点亮乡村振兴梦

　　制图 张利昌

　　盆景造型技艺被列为嘉兴市“非遗”，把农业做成了文化追求；乡间的“欧洲小镇”，用一块巧克力融合了生产和旅游，做火了“甜蜜”生意；强弱村抱团发展，政府保底分红，强村之路走得稳健且独具特色……近来，一个叫大云的小镇屡屡用一种示范性的姿态，带给人们美丽乡村的全新感官体验。这个位于嘉善南端的小镇，是全省最早开展全域土地综合整治的地方。“我们以全域土地综合整治为抓手，推进全域农田流转、全域农房集聚、全域集中征迁，为乡村振兴提供要素保障。”大云镇镇长王枕旦表示。

　　全域土地综合整治点亮了小镇乡村振兴的梦想。前不久，嘉兴出台了《嘉兴市全域土地综合整治“四百工程”行动方案（2018-2022年）》（以下简称《行动方案》），部署开展全域土地整治“四百工程”行动。计划利用5年时间，在100个以上的行政村，启动100个左右项目，实施100万亩全域土地综合整治和高标准农田建设，总投资超过100亿元。确保新建成近60万亩高标准农田、10万亩永久基本农田整备区、5万亩新增耕地、5万亩建设用地复垦。同时，选择10个左右“立地条件好、集中连片度高、整体可看性强”的全域土地综合整治项目，作为市级样板示范工程，严要求高标准全力打造，争取2018年底初具形象，切实发挥示范引领作用。

　　走盘活存量

　　低效用地再开发之路

　　嘉兴地处长三角核心地带，交通便捷、地势平坦、土地肥沃、水网密布，呈“六田三地一水”的用地结构。水田种粮、湖荡养鱼、旱地栽桑，江南水乡特色浓郁，素有“鱼米之乡、丝绸之府、浙北粮仓”的美誉。嘉兴市域土地面积4223平方公里，2017年底常住人口466万人，生产总值4355亿元，人均生产总值接近10万元。然而，嘉兴人均耕地0.66亩，已低于联合国粮农组织划定的0.8亩的警戒线；土地开发强度高达27.8%，是全省平均水平的2.24倍。

　　“过高的开发强度会影响到一个地方的生态环境、生存环境、人居环境。”市国土资源局副局长吴国飞说，嘉兴位于沪、杭、苏、甬四大城市交通枢纽和杭嘉湖平原泄洪通道，重大交通设施、水利工程穿境而过，占用了大量土地；大量低小散弱工业用地和产业平台、农居点散乱和耕地破碎化、生态环境治理等问题制约了嘉兴高质量发展。“从嘉兴现状看，40%的农村人口占用了60%的建设用地，60%的城市人口占用了40%的建设用地。嘉兴低效用地再开发的潜力在农村。今后要走盘活存量、低效用地再开发之路。”

　　为加快城乡统筹发展，推进城乡一体化建设，早在2009年，嘉兴就在全省率先启动了以城乡建设用地增减挂钩为平台、以新市镇和新社区建设为抓手的农村土地综合整治工作。嘉兴积极探索，不断丰富完善农村土地综合整治体制机制，加大行政推动力度，创新政策支持；坚持政府主导、农民主体，充分尊重群众意愿；坚持市场化运作，多渠道筹措资金，先后出台节余指标交易管理办法、质押融资办法、储备交易办法，有效破解了嘉兴城乡统筹发展过程中面临的资源、资金问题。

　　一组数据显示——2009年以来，嘉兴已累计实施农村土地综合整治项目679个，投入资金456亿元，获取建设用地增减挂钩指标9.13万亩，占全省同期总量的41%；已复垦农村建设用地7.02万亩，占全省同期复垦总量的63%；且无一项目逾期违约。通过农村土地综合整治，搬迁集聚农户60663户，建成百户以上城乡一体新社区264个，极大改善了农村人居环境；建设高标准农田182.08万亩，促进了现代农业和规模经营发展；获取建设用地增减挂钩节余指标3.65万亩，为全市经济社会发展提供了重要的要素保障。

　　“到目前阶段，我们的形势又发生了变化。”吴国飞表示，党的十九大吹响了“实施乡村振兴战略”的号角，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。农民对美好生活的向往，建成山青水绿、生态宜居的美丽乡村，让农村更有吸引力、让农民更有归属感、让农业可持续发展，已成为基层强大的发展驱动力。土地是农村最大的资源和最重要的生产要素，基层对农村土地管理和发展用地政策有着强烈的渴望，基层亟须政策指导和支持来激活这个宝贵的要素资源，唤醒沉睡的土地。新时代耕地保护、生态文明建设也对农村土地综合整治提出了新要求，赋予了新使命。

　　坚持四大原则

　　推动多要素跨界融合

　　全域土地综合整治是一个全新的概念。它是在现有农村土地综合整治的基础上，对农村生态等进行全域优化布局，对田、水、路、林、村等进行全要素综合整治，对高标准农田进行连片提质建设，对存量建设用地进行集中盘活，对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准保障，对农村人居环境进行统一治理修复，目的是进一步发挥土地在农业农村发展中的基础性、引导性、控制性作用，促进土地利用方式和经济发展方式的转变。

　　嘉兴审时度势，立足资源禀赋实际，又一次率先在全省提出了农村土地综合整治向全域土地综合整治转变的新课题，选择嘉善县开展试点，按照“生态优先、保护优先、集约优先”的原则和“更全区域、更全地类、更全类型、更全要素”的要求，结合“五水共治”、“三改一拆”、人居环境提升等，引导整治目标从单一的建设用地指标向优化生产、生活、生态空间格局，促进乡村振兴转变；整治要素从单向推进向“田、水、路、林、村”和生态环境修复全要素转变；整治区域从项目承载向全域协同转变，得到了国土资源部、省国土资源厅等各级领导的高度关注，并多次到嘉兴来调研指导。

　　在今年嘉兴召开的全市农业农村工作会议上，市国土资源局局长沈金德作了《实施全域土地综合整治，助推乡村振兴战略落地》的专题发言，提出了实施全域土地综合整治“四百工程”的工作目标。

　　“在推进全域土地综合整治工作中，嘉兴坚持目标和问题导向，坚守耕地保护红线，加强土地资源保护和土地权益保障，在生态保护和修复中实现绿色发展、高质量发展。着重把握四项原则。”沈金德说，一是坚持规划引领、试点先行；二是坚持保护优先、底线控制；三是坚持政府主导、尊重民意；四是坚持因地制宜、有序推进。要强化“多规融合”和规划引导，按照控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量的要求，促进土地资源要素有序流动，提升土地节约集约利用水平。要尊重自然、顺从自然、保护自然，始终将生态环境保护放在优先位置，统筹推进“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理。要充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用，尊重和保障农民的知情权、参与权、监督权和收益权，让农民共享全域土地综合整治与生态修复成果。还有村与村之间、区域之间都存在差异性，开展全域土地综合整治在目标、模式、速度上不能简单要求“步调一致”，要综合考虑资源禀赋、产业特色和人文风情，因地制宜探索符合本地情况、独具区域特色的土地整治模式和路径。另外，还要防止有房地产倾向，防止建大别墅、大庄园。

　　优化土地空间格局

　　激活乡村振兴新动能

　　竹林、绿树、花草、流水……是典型的江南景致；小桥、曲径、亭阁、走廊等点缀其中，处处透着浓浓的水乡韵味……秀洲区新塍镇潘家浜村又是另一个通过探索全域土地综合整治尝到“甜头”的乡村。

　　潘家浜村所在的新塍镇是秀洲区全域土地综合整治工作的重点，该镇同时也是浙江省级农业综合开发田园综合体创建试点。去年，秀洲区政府制定了“田园综合体”三年行动计划（2017－2019年），开始时间与区全域土地整治工作吻合，于是秀洲区将全域整治与省“田园综合体”试点建设结合起来，两者相得益彰，效果显著。

　　据了解，新塍镇的“田园综合体”项目，主要是在潘家浜村、火炬村等5个村进行，规划面积3.2万亩，其中核心区潘家浜村3300亩，目标是打造成一个粮油加工产业园。在全域整治中，潘家浜村需用地300多亩，现有耕地将作为基本农田调优区；火炬村则要拆除370多亩的宅基地，进行整村搬迁，复垦后的耕地将作为基本农田整备区。以前的火炬村是典型的“脏乱差”地带，违章建筑多。经过整治，目前火炬村的宅基地已全部拆除，涉及的农户全部搬进了安置小区。按照规划，这一区域的田水路林将全部整治成高标准农田，新增耕地1800亩左右。

　　除了在秀洲区新塍镇、嘉善县大云镇，目前，嘉兴还在海宁市海昌街道、海盐县百步镇等地试点开展全域土地综合整治示范工作。

　　在推进全域土地综合整治工作中,嘉兴将重点瞄准四方面的工作。开展农村用地空间治理。按照“多规融合”的要求，以村土地利用规划编制为基础，按照“控制总量、盘活存量、用好流量”的原则，充分盘活利用农村存量建设用地，优化各类各业用地布局，合理安排新增与存量用地供给结构和方向，有效保障美丽乡村建设、农村新产业新业态和一二三产融合发展用地。

　　开展农用地整治。在保护生态环境、田园风光的前提下，对各类农用地开展综合整治，统筹推进高标准农田建设、旱地改水田、耕地质量提升、宜耕后备资源开发，以及农田基础设施和配套设施建设，在优化耕地布局、增加耕地面积、提升耕地质量的基础上，形成耕地集中连片，为耕地规模经营和发展现代农业创造条件。

　　开展农村建设用地整治。根据基本公共服务均等化和节约集约利用土地的要求，推进建设用地整治，优化布局村庄建设、产业发展、公共服务、基础设施、古村落保护、文化传承等各项用地，注重保护历史文化（传统）村落的传统建筑、街巷空间等历史文化要素，有序开展建设用地复垦，优化农村建设用地结构和布局，建设规模适度、设施完善、生活便利、产业发展、生态环保、管理有序的新型农村社区。

　　开展生态环境整治。按照“山水林田湖草”系统治理的要求，在不减少林地面积和不破坏生态环境的基础上，优化调整林地、水域等生态用地布局，保护水源涵养地、维护生物多样性，使山水与乡村融为一体、自然与文化相得益彰，让农民“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。

　　嘉兴力争通过10至15年的努力，基本形成“农田集中连片、农业规模经营、村庄集聚美丽、环境宜居宜业、产业融合发展”的新格局。