“一证式”排污将带来什么？

　　近日，环保部发布了《排污许可管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）。根据办法，排污许可证将成为企业生产运行期排污行为的唯一行政许可。

　　“环境管理转向以环境质量的改善为核心，实现现代化、精细化的环境管理，排污许可制度的建立是必经之路。”业内人士评价，《管理办法》的出台是中国环境治理基础制度的一项系统性大改革。

　　时任环保部部长陈吉宁曾指出，未来将以排污许可制度为核心，整合各项环境管理制度，建立统一的环境管理平台，以实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理；明晰各方责任，强化监管，落实企业的诚信责任和守法主体责任，推动企业从被动治理转向主动防范……

　　作为一项国际通行的环境管理制度，事实上，从上世纪80年代后期开始，我国各地已开始陆续试点实施。但由于过去与其他制度的关系没有理顺，许可证制度实际上长期成为一个“可有可无的摆设”。

　　2016年11月，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案的通知》（以下简称《实施方案》），表明我国的排污许可制度改革正式启动。为落实《实施方案》，环保部于2016年12月发布《排污许可证管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。但《暂行规定》只是文件而不是部门规章，为进一步夯实法律基础，在《暂行规定》基础上，并认真总结了火电、造纸行业先行先试的成功经验，环保部制定并发布了这部《管理办法》。

　　排污许可证是什么？为何如此重要？制度的实施又将给我国环境治理带来哪些变化？记者带您一起去了解——

　　不只是“一张证”

　　2017年6月5日，上海外高桥第三发电有限责任公司拿到了上海第一张新版排污许可证。与证书一同下发的，还有一本厚达60余页的副本。

　　打开副本，除了规定着允许排放的污染物种类、浓度、总量，还详细规定着排放方式、排放去向等。比如，企业被允许排放些什么类型的污染物，排放污染物的浓度和频率限值是多少；企业自己要做好哪些监测和记录；要多久上报一次排污记录；特殊情况下需要采取什么应急措施……甚至在副本中，还有对石膏雨和有色烟羽的相关规定，提出不仅要管住浓度、总量这些结果，还要注重过程管理，将原辅材料的控制要求、污染防治设施(含自动监测设施)的主要操作规程，以及环评规定的其他要求等都列入进去。

　　“排污许可证并不是一张证，它的‘真身’通常都有几十页到上百页不等。”中国人民大学环境学院教授宋国君全程参与了排污许可证制度改革路线的顶层设计。他指出，排污许可证其实是“企事业单位在生产运营期接受环境监管和环保部门实施监管应当遵守的主要法律文书。”

　　这里面其实包含了两层含义。宋国君解释说，其一，它是用来约束企业的，企业要“按证排污，自证守法”；其二，它也是用来约束政府的，环保部门要“依法发证，依证监管”。

　　走出“猫捉老鼠”式的管理模式

　　“正如驾驶员驾驶车辆必须先取得驾驶证一样，排放污染物的企事业单位应当先申请取得排污许可证。排污许可证是环境权利与义务关系的载体，也是环境行政管理部门进行环境执法的平台。”全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫多次在许多场合建议要完善排污许可证制度。在他看来，排污许可证制度是环境行政管理核心手段，意味着其他所有相关的制度、要求，都要经历配套的改革衔接、融合进来。

　　环保部水环境管理司司长张波认为，将排污许可证提到“核心”“基础性”制度的高度至少代表着两个思维惯性的重大变化。“一是把总量减排、污染控制当成终极目标转变为以‘环境质量’为核心作为目标建立一套管理体系；二是跳出了‘保姆式’‘猫捉老鼠’式的监管思维。”

　　从第一个方面来看，过去流域治污，很多时候似乎污染物排放达标了，但环境质量却仍在不断下降。张波认为，一个很重要的原因在于污染物的排放标准和环境质量的标准是脱节的。如今按照排污许可制度的要求，是要以环境质量不退化为底线，将排放标准和环境质量要求挂钩，通过排污许可规范污染源的环境行为，实行多污染物协同控制。这也意味着，随着环境质量目标的推进，排放标准要逐步加严。

　　例如，在外高桥第三发电公司获得的新版排污许可证上，氮氧化物、二氧化硫、烟尘的许可排放浓度限值执行的是上海市燃煤电厂大气污染物排放标准，均比国家标准更加严格。

　　在第二个方面，目前在环境执法时，往往遇到“企业白天达标排放，晚上偷排；或者执法人员来了达标，执法人员走了开始超标”的情况，执法人员需要疲于奔命地跟企业玩“猫捉老鼠”般的游戏。

　　张波指出，在实行排污许可证制度后，双方根据许可证的规定明确了责任，环保部门对企业提出要求；企业提出采取什么措施，双方就变成了契约关系。企业自主监测和记录完整的排污台账并定期上报，并接受社会监督；执法人员对照许可证的要求审查企业上报的排放数据、异常排放的报告等信息。如果发现企业作假，按照按日计罚的条款向前追溯，企业可以按照管理台账“自证清白”。“这样加强了企业的自主能力，朝现代化管理迈进一步。”

　　改变过去的“游戏规则”

　　山东省青岛市环境监察支队综合处副处长赵润德对许可证制度实施后变化感触颇深：“以前环保执法检查主要是针对废水、废气等专项检查，有时候是凭印象判断，与上次执法检查比较是否超标，回头再翻看记录进行确认。现在有了排污许可证就可以凭证检查，把排放量确定到纸面上，逐项核对。”

　　据记者了解，目前在河北、上海等地已经将每个排放口的各项要求，做成二维码贴在排放口标识牌上，环境执法人员到现场直接扫描二维码，即可知道这个排放口的所有环境信息，包括许可浓度、许可排放量、监测要求、在线监测情况、历史执法记录等，避免出现执法部门面对量大面广的排放口，不知道应该检查哪个，具体到某个排放口不清楚应该排多少的问题，这不仅为环境执法提供极大便利，也为社会公众监督提供了更大的平台。

　　对企业来说，手握有许可证并不意味着就可以束之高阁了。

　　依据排污许可证，除了按照规定履行环保管理内容和行为，企业还需要开展自我监测，以备查验；另一方面，由于各项指标的完成是基于生产全流程、全要素的考虑，这就需要考虑原料的替代、工艺的改进、设备的更新等，倒逼企业改进生产工艺。

　　例如，在上海外高桥第三发电公司，据悉，为了申请获得许可证，仅在抑制石膏雨的设备上就投入1亿多元，企业还主动采用先进的冷凝水回收技术提高加热烟气的效率，每年可节省上千万元的煤耗。

　　许可证对于企业来说也不仅仅是“责任”。

　　全国政协委员、玖龙纸业有限公司董事长张茵坦言，以前，造纸行业良莠不齐，有的小企业环保不达标，还通过偷税漏税等方式盲目扩张，大企业也被拖入残酷的低端竞争当中。

　　“但随着国家进一步落实排污许可证实施方案，提高造纸行业准入门槛，这改变了过去的‘游戏规则’。”

　　她粗略计算，近两年，仅玖龙纸业总部所在的东莞，就淘汰了大约几十家造纸企业，大多都是因为环保不过关。“提高门槛后，没有许可证的企业无法生存，这不仅对环保是很大的提升，也倒逼着企业必须创新升级。”张茵说。

　　海南省生态环境保护厅总工程师周学双还提醒，对守法企业而言，一次性把自己的“家底”上报清楚，把自己排放的证据链保留完整，不仅是当有环境纠纷出现的时候不被动，更是不用疲于应付各种繁琐低效的汇报、检查甚至“找麻烦”。而当区域所有企业的信息汇总后，企业也能对自己在某一区域未来的发展空间有所预期和把握。“说到底，对大家都是好事，除了那些从一开始就抱定决心浑水摸鱼的人，以及只要投入成本做达标排放就一定会死的落后企业。”

　　国外排污许可证管理经验

　　排污许可是国际通行的一项环境管理的基本制度。美国、英国、瑞典、挪威等不少国家在实施中均卓有成效，但各国实施许可证的出发点及措施各有不同，各具亮点。

　　美国：

　　美国是最早建立排污许可制度的国家之一，其涉及污染物排放的许可证是依据单项立法分别制定的，因此大气排放许可证、水排放许可证是分别发放的，并且依据不同的法律，许可证的要求也不同。

　　以《清洁空气法》为例，规定了两类许可证：建设前许可证和运营许可证。联邦环保局会根据空气质量标准，将不同地区划分为达标区与非达标区。然后针对不同区域设定不同的排放要求和控制技术要求，以确保通过发放许可证能够带来空气质量的改善或至少不造成当地空气质量的恶化。

　　美国的许可证制度对违反许可证行为实施严厉处罚。例如，联邦环保局可对每个违法行为进行每天3.75万美元的民事处罚。联邦环保局还可就违法设施的虚假报告提起刑事处罚。与此同时，许可证对企业的合法权利也有保护作用。只要污染源持有明确规定相关适用环境要求的许可证，污染源将不受关于违反相关适用环境要求的执法、诉讼或公民诉讼的侵扰。

　　瑞典：

　　瑞典的排污许可证制度把需要申请排污许可证的活动按照行业性质进行详细分类，并按照对环境影响的大小将不同活动分归不同行政级别的部门进行管理。在该制度下，只要一个项目或活动得不到排污许可证，就无法开工建设和投产运行。

　　在实施时，根据企业需求从改扩建开始，通过环境影响评估等活动，主动向相关部门提供其活动对环境无不利影响的举证，以获得政府颁发的排污许可证。排污许可证的发证机关可通过限定许可证的内容，对排污行为加以限制，其限制条件与法律具有同等效力，如有违反将受到严格处罚。

　　在审核企业信息时，瑞典非常重视对企业排污控制应用技术的效果考核，尽量参考先进技术的环境效果。尽管只是通过现有清单中最佳可行技术应用的环境效果考核企业拟采用技术的可行性，并非强制要求企业应用某技术，但客观上此举对企业采用先进技术起到了有效推动作用。