碧海银滩也是金山银山

景色秀美的广东省南澳县青澳湾国家级海洋公园。（资料图片）

　　我国是海洋大国，拥有约300万平方公里管辖海域，大陆海岸线长达1.8万多公里。在人们改造利用海洋的过程中，围填海始终备受关注。

　　一方面，围填海能缓解用地紧张、拓展发展空间，在我国经济社会发展中功不可没。另一方面，它也不可避免地对海洋生态环境带来一些影响。国家一直积极采取各类政策措施管控围填海、修复海岸线，力求将其影响降到最低。

　　但是，前不久结束的国家首批围填海专项督察发现，部分沿海地方政府急功近利，在围填海管理方面“失序、失度、失衡”，导致围填海的负面效应放大。

　　违法违规围填海，可能造成不可弥补的生态后果

　　海洋督察发现，部分沿海地方政府无视国家政策措施，绞尽脑汁规避审批，明目张胆越过红线。在第一批督察的辽宁、河北、江苏、福建、广西、海南六个省（区）中，围填海管理方面都存在“失序、失度、失衡”的现象。

　　部分地区脱离实际需求盲目填海，填而未用、长期空置，个别项目违规改变围填海用途，用于房地产开发，浪费海洋资源。例如，河北唐山曹妃甸区填海造地面积一度达2万多公顷，由于落地项目少，填海造地空置率达58%。

　　部分地方违法审批，监管失职。有的违反海洋功能区划审批项目，化整为零、分散审批；有的违法填海罚款由地方财政代缴，或者先收缴再返还给违法企业，行政处罚流于形式。江苏省未批先建、边批边建现象普遍存在，共涉及184宗用海。辽宁省围填海执法监管不力，已罚款248.3亿元，尚有139.6亿元未缴纳，也未依法申请法院强制执行。

　　“未依法审批、未经过海域使用论证和环境评价的围填海，很容易打破海洋生态环境原有规律，引起负面效应，甚至造成不可弥补的生态后果。”国家海洋局第三海洋研究所余兴光研究员介绍，如果围填海胡乱侵占湿地面积，就会导致湿地生态涵养功能下降和生物种类减少。

　　国家海洋环境监测中心主任关道明举例说：“也许这个航道本不淤积，但违背航道的海水流态乱填乱建，就会发生淤积。如果在半封闭海湾中进行不当填海，会导致水动力不足。水体交换能力一旦下降，不能及时疏散污染物，就会加剧水体富营养化等环境问题。”

　　围填海可能带来的主要负面影响，包括施工期悬浮泥沙扩散对海水水质的影响，填海所占用区域海洋自然属性丧失和海洋生物资源的损失，填海造地完成后对周边水动力和地形地貌及冲淤环境的影响等。

　　专家强调，作为人类改造和利用自然的方式，围填海产生的影响是有利有弊的，不能“一刀切”地否定。

　　围填海缓解了我国沿海用地紧张，为基础设施建设、新兴产业聚集区、重化工基地、装备制造基地等提供了承载空间，为我国经济社会发展立下了汗马功劳。荷兰、日本等发达国家很早就开展了围填海。客观来看，围填海不可避免地会对海洋生态环境带来一些影响，但绝不是海洋生态环境恶化的主要原因，目前我国海洋生态环境恶化的“罪魁祸首”仍在于陆源污染。

　　国家海洋局副局长林山青介绍，为了减轻围填海的负面影响，国家海洋局多年来陆续出台了多项政策措施。对围填海项目环评审查过程提出明确要求，包括工程要符合海洋功能区划、海洋生态保护红线的要求，要有环境影响分析预测及采取的环保措施等。

　　“经过科学规划和论证的围填海，能够将对海洋产生的影响降到最低。加上后续的生态修复措施，基本能够确保海洋资源持续发展，不产生颠覆性生态危害。”余兴光说。

　　地方政府海洋生态环境保护的主体责任尚未得到有效落实

　　为何一些地方向海要地冲动较为强烈？

　　林山青说，沿海地区是经济社会发展的前沿，但人多地少、缺乏用地空间的问题普遍存在，客观上造成了向海要地的迫切需求。其次，海域使用成本过低，海域使用金征收标准自2007年颁布实施后一直未调整，海域价格严重偏离正常价格。根据相关测算，部分地区围填海形成的土地成本，仅为周边土地招拍挂价格的1/10左右。土地价格快速上涨，刺激了沿海地区向海要地的冲动。另外，围填海造地矛盾相对较少，这也使地方政府更愿意通过围填海来获取土地。

　　“根本原因在于，地方政府海洋生态环境保护的主体责任尚未得到有效落实。”林山青说，“党的十八大以后，党中央国务院对海洋生态文明建设提出了新的要求，保护优先、生态用海、集约节约用海的发展理念进一步确立。但是沿海地方政府重陆轻海、重开发、轻保护的惯性思维，在短时间内难以根本扭转。”

　　如今，海洋生态环境保护的重要性日益突显。“以前移山填海是为了‘生活’。随着社会进步和经济发展，人们日益重视‘生态’。”关道明说，“如果来到海滨，只见海景房不见海景，水体恶臭，垃圾遍布，无法享受亲海空间和海洋福祉，人们是难以接受的。绿色发展、人海和谐、生态健康的美丽海洋，才是新时代里人民群众对美好生活的新期盼。”

　　同时，没有好的海洋生态环境，人类就不能够实现可持续发展。海洋生态系统能够为人类提供产品、资源等服务，而且海洋与陆地唇齿相依，是相互连接、不可分割的整体。“不能因为眼前利益而断送长远利益，要为子孙后代留下碧海银滩。”余兴光说。

　　碧海银滩也是绿水青山、金山银山。美丽海洋不仅有生态价值，还有经济价值。余兴光举例说，上世纪70年代初，厦门市筼筜港湾修建了一条很长的海堤，从此港湾变成了封闭的内湖。随着经济发展，周边生活污水和工业废水直接入湖，筼筜湖变成了“臭水湖”。后来，厦门市政府大力修复筼筜湖的生态环境，终于恢复了湖区的生态平衡。现在这里成为厦门重要的生态调节区，也成为人们喜爱的文化休闲旅游区。

　　随着生态文明建设大力推进、海洋保护意识逐渐增强，近几年，全国围填海总量下降趋势非常明显。据统计，2013年全国填海面积达到15413公顷，随后逐年下降。2017年全国填海面积5779公顷，比2013年降低63%。与2013年前的5年相比，近5年全国填海面积降幅近42%。

　　实施最严管控措施，力求2020年自然岸线保有率不低于35%

　　针对围填海乱象，国家海洋局实施了“史上最严”围填海管控措施。例如，违法且严重破坏海洋生态环境的围海，分期分批，一律拆除；围填海形成的、长期闲置的土地，一律依法收归国有；通过围填海进行商业地产开发的，一律禁止；渤海海域的围填海，一律禁止。

　　关道明认为，首先要积极消化现有围填海土地存量，禁止浪费资源。同时，对于那些严重污染、景观破坏、功能受损的岸线，要不遗余力地开展整治修复，实施退养还滩（湿）、开堤通海、拆除人工构筑物等综合治理措施。

　　“摸清家底是修复的前提。”余兴光说，“是不是就要把已填海形成的土地挖掉？是不是继续改变海域用途？在修复前一定要进行大范围的生态背景调查，科学判断和评估违法违规围填海对相关区域造成的生态影响。防止修复行为对海岸线造成二次伤害。”

　　摸清家底，还是实施近岸海域水质考核、领导干部自然资源资产离任审计、生态损害责任追究和赔偿等制度的基础。目前，国家海洋局已印发了技术标准，各省（区、市）正在进行海洋生态本底调查和海岸线调查统计。

　　对于那些合法合规合理的围填海活动，也要严格监督项目全程，并加强生态化设计。“所谓生态化设计，就是充分考虑围填海项目与周边海洋生态环境更加和谐自然。”余兴光举例说，广西防城港市的红沙环生态海堤建设修复工程，在堤脚近海岸区布设了小型人工鱼礁和置石驳岸，并在淤泥滩涂区修复红树林群落，形成了和谐的海岸景观生态系统。

　　关道明还建议，可以探讨“占补平衡”的围填海使用机制，即地方如果要围填海，就要在其他地方采取修复海岸线等措施进行充足补偿，从而实现海岸线资源的整体平衡。

　　去年，国家海洋局出台了《海岸线保护与利用管理办法》，在管理方式上确立了以自然岸线保有率目标为核心的倒逼机制，将海岸线分为严格保护、限制开发和优化利用3个类别。明确要求全面构筑岸线利用的生态红线，强化生态“安检”，对触及自然岸线保有率指标和海岸线红线的用海活动一律予以一票否决，力求2020年全国自然岸线保有率不低于35%。