加快建立京津冀生态环境保护基金

　　对于京津冀地区来说，通过设立区域生态环境保护基金，既可以破解生态环保资金投入问题，又可分享环保产业发展带来的新成果。

　　生态环境保护基金，是指为了促进生态建设与环境保护而建立的专项投资基金。通过设立生态环境保护基金，可以运用多种金融手段最大化聚合社会资金。当前，应抓住国家推动生态环境保护基金发展的重大机遇，加快设立京津冀生态环境保护基金，推动京津冀地区打好污染防治攻坚战、改善生态环境质量。

　　设立基金的必要性和可行性

　　随着京津冀协同发展重大战略的全面推进，京津冀生态环境保护工作取得了显著进展，同时仍面临着严峻的挑战。无论是大气污染治理还是水环境保护，都需要在一个协同发展的机制下完成和推进。

　　京津冀三地经济社会发展存在较大差距，同时环保投入需求非常大。根据国务院发展研究中心《大气环保投融资》课题组的初步研究，2009年至2013年，京津冀地区的节能环保支出年均增长达到20%左右。但即便如此，京津冀三地的节能环保支出仍未超过公共财政支出的4%。当前，一些环保专项资金投入缺乏均衡性和稳定性，不能有效引导和撬动社会资本投入。对于京津冀地区来说，通过设立区域生态环境保护基金，既可以破解生态环保资金投入问题，又体现出区域间互动互助携手并进的精神，分享环保产业发展带来的新成果。

　　从政策环境和基础条件来看，京津冀地区设立生态环境保护基金具有一定的可行性。

　　从政策环境来看，我国相关政策文件已将设立基金作为财政支出政策的重要创新形式，体现出国家对绿色投资的引导，可以使投资者更具信心。

　　从基础条件来看，京津冀地区着力扩大生态空间、加强生态环境保护合作、提高区域可持续发展能力的共识基本形成，基金资金募集渠道较多。在区域协调发展战略下，如果京津冀三地密切配合，与实力强、信用好的大型企业和机构形成战略合作，就可以甄选和储备质地优良的生态环保项目库，确保生态环境保护基金有充足的项目来源。

　　基金设立相关建议

　　设立京津冀生态环境保护基金，笔者有如下建议。

　　基金模式。考虑政府有限资金和庞大繁重治理任务，基金可采取“母基金”（FOFS）模式运作。母基金包括政府财政资金和社会投资，不直接参与项目投资，而是作为引导基金，带动若干个子基金的设立和运作，主要采取间接投资形式为主、直接投资为辅的两种形式。子基金通过社会筹资的方式，实现资金二次放大，根据基金投资要求直接投资污染治理项目。

　　设立原则。以改善区域生态环境质量为导向，建立多元化的资金投入模式，为解决区域紧迫生态环境问题提供资金保障。同时，带动区域环保产业发展，实现部分资金增值盈利。一是市场化运用。充分发挥市场机制的激励作用，调动排污企业、环保公司、金融机构、社会资本的积极性，构建多元化的环境保护投入融资格局。二是体现差异。针对不同经济发展水平和不同生态环境治理任务的北京、天津和河北，资金的投资领域、投资比例等要有一定区分。三是明确重点。以大气、水、土壤等要素为重点，并明确各个阶段治理的重点任务和要求，明确基金使用的重点领域和重点内容。四是投资盈利。建立稳定的资金补充机制，确保资金以有偿方式为主，通过低息或无息贷款、融资担保等方式实现部分资金的增值盈利。五是绩效评价。由相关政府部门共同建立基金绩效评价制度，评价资金投入与环境质量的改善、污染物削减、环保设施建设、环境工程运营成效的绩效关系，并根据评价结果及时完善资金使用、项目组织等管理制度。

　　基金来源。资金来源主要包括政府资金、社会资金和增值收益3个方面。其中，政府资金包括各种渠道的预算内资金和预算外资金，一般以无息方式定期注入。社会资金以劣后方式介入，承担较高投资风险的同时，获得较大的投资收益。增值收益包括放贷利息、担保费以及其他营利性投资收益等。

　　支持重点与使用形式。基金资金按照“环保效益优先、三地共同受益、使用效果最大化”原则重点投向生态环保产业和重点生态环保工程。一是支持重大生态环保工程建设及服务；二是钢铁等重点行业的污染治理升级换代、节能改造、清洁生产；三是装备和产品制造业、资源循环利用产业、环保服务业等环保产业发展。

　　使用方式上，灵活采用贷款、融资担保、股权投资、补贴或奖励、赠款等多种资金使用方式资助有关项目。

　　管理与运行。基金资金管理利益相关者涉及政府、银行、担保公司、基金管理公司、治污企业等。设立基金管理中心，参照市场经济中的基金公司模式进行组建管理，政府部门不得以行政手段干预基金管理中心的运营。管理中心由专业的金融机构负责组织筹备，作为非银行的政策性金融机构，依法享有企业法人资格，并取得金融经营权，属于自主经营、独立核算的经济实体。管理中心内部成立理事会和管理办公室。基金管理中心在商业银行或国家政策性银行设立基金账户。银行作为基金托管人，具体负责基金的保管。贷款项目经基金管理中心审批后，由银行与贷款企业签订贷款协议，并根据双方协议按期如数发放贷款，银行负责监督贷款使用及催收本息。同时，托管银行要需定期向基金管理中心和基金监事会报送贷款发放、回收报表。

　　推动基金顺利运行

　　为推动基金顺利运行，发挥最大效能，建议做好以下工作。

　　加强相关组织工作。建议尽快成立京津冀生态环境保护基金筹备小组，组织实施基金设立，以及基金管理办法和章程制定等有关事宜。

　　加强绿色项目设计策划。为保证京津冀生态环境保护基金健康规范发展，建议在基金管理办公室下设绿色项目设计策划组，利用专业技术力量按照绿色项目的设计原则与思路，编制基金支持的绿色项目库清单，以明确资金用途的范围。这个项目库清单应作为京津冀生态环境保护基金资助项目审批的重要参考依据。

　　加大政府财政资金的整合使用力度。针对生态环境保护基金方案资金需求、使用方式和方案设计要求，对京津冀地区的现有中央和省级财政资金进行梳理，加大各项财政资金整合力度。一方面，针对京津冀地区环保投资历史欠账严重和治理污染压力不断增加的现实情况，进一步明确政府在污染防治和生态保护与修复方面的投资重点和方向，加大生态环境保护重点领域的投入力度，包括大气、水、重金属等危险废物的污染防治，重点污染物的污染减排，农村环境保护、生态环境保护等项目；另一方面，制定好生态环境保护基金与原有的生态环保专项资金的支出比例，重点加大对中央和京津冀三地的大气污染防治财政资金的梳理，在原有的大气污染等财政专项资金统筹整合后划定一定比例，确保基金的政府引导性资金落实到位，形成政府财政资金市场化运作的资金基础。

　　利用优惠政策鼓励社会各方加大环境保护投入。为了充分发挥金融资本市场优势与杠杆效应，由政府引导加大京津冀生态环境保护基金宣传力度，给予基金投资人一定的财税优惠，创造良好的外部政策环境，充分调动社会资本参与生态环保投资的积极性。

　　建立基金投资止损退市机制。针对高风险项目，根据被投资企业的发展情况，采取分期投入的方式，投资过程中一旦发现问题，立即终止后续投资。投资项目由基金公司参照市场通行做法在适当时机退出，包括：公开上市（IPO）、股权回购、股权转让、股转债等。当投资者确认企业失去了发展的可能或者经营困难，达不到预期的回报，应果断清算公司予以退出。在存续期内如达到投资绩效和支持产业发展等目标，可考虑通过股权转让等退出。

　　在大气污染治理领域开展试点。考虑到京津冀地区当前以大气污染治理为优先领域，京津冀生态环境保护基金可以率先在火电、钢铁等行业中选取大气脱硫、脱硝、除尘等成熟的治理项目，开展政府引导基金支持大气污染防治的试点工作，并及时总结试点经验，再逐步扩展到水污染治理、土壤污染治理、生态修复与建设等领域。