5月9日，环境保护部向社会通报，华北六省市55家企业存在向地下排污问题，细心的读者从中发现，执法部门对55家企业的罚款平均不到7万元，环保法律明显偏软。

　　现行《中华人民共和国环境保护法》被称为“环境保护的根本大法”，它诞生于1979年，1989年做过修订，其条款已经很难适应当前环境保护的需要。近年来，修法的呼声日益高涨，针对如何修法也有许多争论。

　　修订环境保护法，如何规范政府行为？如何解决违法成本低的问题？如何保护百姓的环境权益？记者就此采访了有关专家。

　　如何规范政府行为？

　　超过规划的发展速度，绝不能成为政府政绩

　　“除了环境指标不能按期完成，我们国家五年规划的其他指标都超额完成了。”中国环境保护界的元老曲格平先生曾经这样感慨。

　　“多快的发展速度，就得付出多大的环境代价，这是完全可以计算得出来的。从某种角度说，对经济增速的追求，可能让政府成为环境的破坏者。”北京大学法学院汪劲教授这样说。

　　能否用法律约束政府的行为？中国环境科学学会副理事长杨朝飞认为，很多发达国家都是在经济快速发展与环境保护矛盾最尖锐、最突出的时期，制定了专门约束政府行为的环保法律法规。

　　“从我国来讲，目前的环保法律法规，都是在规范企业行为，还没有一部能规范政府行为。”杨朝飞说，我国对环保法的定位一直不明晰，修法时同样面临这样的困惑。其实，无论是定位于基本法，还是定位于综合性法律，都可以以法条的形式规范政府行为。

　　如何在修法中体现约束性？汪劲认为，虽然在上世纪80年代就提出环境保护是基本国策，但保护优先的原则一直没能在法律中明确体现，更没有在决策中落实。这次修法，首先就应确立“保护优先”的原则，要让这一原则发挥效力，绝不是简单地在某个条款中加几个字就可以解决的。

　　如何体现保护优先？汪劲建议，必须在法律条文中写明政府在编制国民经济和社会发展五年规划时，应当同时对规划实施可能带来的环境影响与资源承载能力进行评估，当发展规划的目标(如GDP)超过资源环境的承载能力时，保护优于开发。这才是名符其实的保护优先。

　　汪劲说，以往的法律也谈到应当将环境保护纳入五年规划，但是没有规定如何纳入，五年规划中环境保护的篇章，与经济发展篇章各说各话、相互脱节。因此，在制定五年规划时，必须要以资源环境承载能力作为参考指标，最高发展决策一定要考虑环境现状、承载能力和改善空间。

　　具体而言，在制定五年规划纲要时，要有专门的法律程序对其进行环境衡评，并将意见提交人大审议。这样，人大代表在审议纲要时就可以做到心中有数，对发展速度等提出意见。

　　同时，全国及各地在实施规划过程中，必须严格执行增速限制，超过规划的发展速度决不能成为政绩。一个地方发展若有余力，政府应将余力投入环境改善。修改环境保护法在规范政府行为的法律表述中，必须要求各级政府在每年的政府工作报告中，增加环境质量和重要数据指标的变化情况，并向社会公布。

　　如何提高违法成本？

　　处罚违法的个人，要比单罚违法企业有效得多

　　解决违法成本低的问题，是环保法修法绕不过去的一个坎。

　　“解决违法成本低的基本前提，是全社会对法律的尊重和认同，在此基础上需要涵盖三个方面内容，即合理的制度设计、良好的市场机制、加大对违法行为的惩处力度。”汪劲说。

　　几年前，在修订《水污染防治法》时，有些学者提出“按日计罚”的框架，但是反对者认为它会增加企业负担，这一计罚方式没能获得通过。

　　“按日计罚”真的会增加企业负担吗？汪劲说：“‘按日计罚’并非针对所有企业，而是对那些不遵守行政命令且屡教不改企业的惩处方式，这种办法在世界许多国家都行之有效。那些看到可能增加企业负担的人，怎么没看到企业持续违法行为所加重的环境污染及其相应的社会负担呢？”

　　汪劲透露，目前“按日计罚”方式已初步被修法者接受，有望成为现实。

　　杨朝飞建议，此次修法，应该提出几个原则性的罚则意见，比如罚款额度要设立基准年份，将物价指数考虑进去，不必确定具体数额，这样一些专门的法律就可以根据这些原则制定具体的罚则。

　　汪劲认为，在完善惩罚制度的同时，还要有良好的市场激励机制，让企业有办法将环境成本合法转移出去，比如排污权交易、污染责任险等等，这样既鼓励企业减排，又减轻企业负担。

　　在现实中，监管部门常常面临强制手段缺乏的尴尬。对此，汪劲建议在修法时赋予监管部门更多强制手段，以震慑违法行为。

　　另一个问题是，现有的刑罚难以遏制环境违法与犯罪的发生。虽然环保法规定的行政罚制裁和刑法规定的刑罚制裁可以通过违法行为程度衔接，但是由于违法责任主体在立法上的不衔接，追究个人刑事责任非常不易。

　　“这是因为我国的刑罚制裁采个人责任主义，构成污染环境犯罪属于破坏社会管理秩序罪，且需以违法为前提；环保法上的制裁则采单位责任主义，即主要追究违法企业的责任而非个人。”汪劲说，在环保法修订中，应为追究个人责任奠定基础。

　　他建议，应当将对负有遵从义务的操作人员及管理人员作为处罚对象，将环保法法律责任的修改与《治安管理处罚法》第三十条的规定衔接。“哪怕每人只罚款500元，或者拘留5日，都要比单罚企业有效得多。”

　　最高人民法院研究室副主任孙佑海认为，再严的法律，没有强有力的执法都是白搭。解决违法成本低的问题，还要加大对监管部门执法不力问题的问责，决不能让监管方与污染制造者形成利益共同体。

　　如何保障百姓权益？

　　明确界定公民有哪些环境权益，在法律上予以保障

　　紫金矿业溃坝、康菲公司溢油、龙江河镉污染……一系列重大环境事故发生后，百姓的环境权益都受到不同程度的侵害，追要赔偿却比登天还难。

　　近年来，我国的环境资源案件数量较多，而且呈逐年上升趋势，但环境民事案件数量很少，许多重大环境污染纠纷未能进入诉讼程序。

　　之所以会出现这种情况，是因为法律对公民环境权益保护缺乏明晰界定。

　　杨朝飞认为，在环保法修订中，这个疏漏一定要补上。必须讲清楚人要生活在一个什么样的环境里，每个人的环境权益都应得到保障。这是环境损害救济制度等一系列环境权益保护制度的基础。

　　汪劲认为，公民的环境权，包含知悉权、建言权、建言获得尊重的权利、获得救济的权利等四个具体内容，这些权利都应该在环保法修订中有清晰的表述。

　　以公民的环境知悉权为例，即使一些环境信息尚在涉密期，也应该依据有关程序给百姓一个交代，不能以一句“这是机密”搪塞。

　　采访中，几位专家不约而同地提到环境救济权中的公益诉讼问题。目前，一些由律师发起的环境公益诉讼，其实都没有严格的法律依据，可以说是在打法律的擦边球。他们认为，环保法修订中一定要明确规定公益诉讼的主体、特别是要明确哪些国家机关享有诉权，做好与《民事诉讼法》的衔接。

　　孙佑海认为，民事诉讼法中有关公益诉讼的规定，主体范围还相对较窄，环保法的修订中，不妨在环境公益诉讼方面对“有关组织”加以界定。

　　“在生态文明建设进程中，我们更应该强调对公民环境权益的保障，这需要在法律上加以体现。”杨朝飞说。

　　有人担心，保障公民环境权容易“矫枉过正”。汪劲认为，环保法律宁可严，也绝不能松。“保护环境，就是保护人民利益，宁可矫枉过正，也不能让好不容易修订的环保法再像豆腐一样软！”

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　　现行环境保护法的相关表述

　　政府责任：

　　第十六条　地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。

　　对企业的约束：

　　第二十八条　排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。

　　第二十九条　对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。

　　第三十九条　对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。

　　前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。

　　公民的环境权益：

　　没有做出界定或解释，只在第四十一条中提及“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。