2016年5月1日，《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例》(以下简称条例)将正式施行。这是我市首部地方性法规，也是立法法修改后，我省第二批确定开始行使地方立法权的设区的市，报请省人大常委会批准的第一部实体性法规。

　　在日前召开的条例实施座谈会上，市人大常委会主任刘冬生强调，要以对党、对人民、对法律高度负责的担当精神，贯彻实施好这部嘉兴首法。他同时强调，法规施行在即，下一步的关键就是法规的执行。各方责任主体要通过深入研究如何操作，确保法规的“真管用”。

　　为了让社会公众更好地了解这部法规，近日，记者特别约请市人大常委会法工委负责人，对条例进行深入解读。

　　有的放矢瞄准秸秆

　　嘉兴首法为何选择秸秆露天禁烧和综合利用工作？对此，市人大常委会法工委负责人说，近年来，我市通过加强组织领导，完善政策措施，加大管控和补贴力度，秸秆露天禁烧和综合利用工作取得了积极成效。但是，在推进秸秆露天禁烧和综合利用工作的过程中，仍然存在一些问题，迫切需要地方立法予以推进。

　　这些问题主要集中在：一是贯彻执行大气污染防治法和循环经济促进法等法律、法规，需要结合我市实际予以细化和具体化，增强可操作性；二是我市每年仍有相当一部分秸秆被露天焚烧或者随意弃置，还存在“年年禁烧年年烧”的现象，而且露天焚烧秸秆对生态环境和交通安全的危害也很大；三是秸秆综合利用工作中仍然存在政府对秸秆综合利用的扶持力度还不够、秸秆收贮运服务体系建设还比较滞后等问题和困难，需要地方立法予以重视和推进。

　　同时，随着我市经济社会的快速发展，人大代表、广大群众和社会各界也普遍呼吁尽快制定法规来规范秸秆露天禁烧和综合利用工作。根据这些情况，市人大常委会制定出台了条例。“条例的出台，让嘉兴在秸秆露天禁烧和综合利用工作中，有了自己的执法依据，这必将对我市防止大气污染，保护生态环境，维护公共安全，促进秸秆综合利用和农业生产可持续发展起到很大的促进作用。”该负责人说。

　　首次立法开门立法

　　2015年9月25日，我市获得地方立法权，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这也是嘉兴首次获得地方立法权。

　　在秸秆露天禁烧和综合利用工作法定化被提上立法日程后，市人大常委会本着“科学立法、民主立法”的方针，在充分调研论证和汇聚民意的基础上，起草了条例草案。同年12月，市七届人大常委会第三十五次会议进行了初审，2016年2月19日，市七届人大常委会第三十七次会议进行了再次审议。

　　市人大常委会法工委负责人告诉记者，在两次审议前，市人大常委会都通过赴基层调研、召开立法协商会、向社会公开征求意见等方式，广泛听取部门、地方和各方面对条例草案的意见。从反馈的情况看，各地、各部门和社会各界普遍认为，通过地方性法规规范秸秆露天禁烧和综合利用工作值得充分肯定，对条例草案的主要内容表示赞同，同时也提出一些意见和建议。“这也是我们坚持‘开门立法’原则的生动写照。”该负责人说。

　　市人大常委会根据各方面反馈的意见和建议，对条例草案作了进一步的修改完善。该条例在今年2月19日召开的市七届人大常委会第三十七次会议上表决通过，并报经省十二届人大常委会第二十八次会议批准予以公布，自今年5月1日起施行。

　　明确范围避免误差

　　作为嘉兴首法，条例共分4章22条，主要在秸秆露天禁烧和综合利用工作机制、秸秆综合利用工作的政府扶持、行政相对人和国家工作人员的法律责任、行政处罚的主体等方面作了明确规定，以此来促进环境保护和资源节约。

　　市人大常委会有关负责人说，近年来我市一直实行秸秆露天禁烧的政策，如果规定部分禁烧则有所倒退，且禁烧范围在实践中很难准确界定，“同时，我们要看到国家推行循环经济，鼓励生态农业发展，允许焚烧与当前国家农业发展的政策不相符。”为此，条例第二条明确，全市行政区域内的秸秆露天禁烧和综合利用工作，都将适用这个条例。

　　根据2014年农经部门的统计，全市种植水稻152万亩、小麦62万亩、油菜21万亩、玉米5万亩。上述四种农作物在我市的种植面积最大，也是产生秸秆的主要物种，为此，我们将秸秆定义为“水稻、大(小)麦、玉米、油菜以及其他具有地上茎秆的农作物茎叶”。该负责人说，在秸秆定义的确定过程中，市人大常委会也征求了多个专业部门的意见，目的就是为了更加精准，防止出现因定义不准，而在今后的条例执行中出现误差。

　　确定主体明确责任

　　确定责任主体，才能更有效地推进工作。此次条例的出台，对秸秆禁烧和综合利用工作的责任主体进行了明确。

　　条例规定，各级人民政府是推进秸秆露天禁烧和综合利用工作的责任主体，应当把本行政区域内秸秆露天禁烧和综合利用工作作为生态文明建设与环境保护的重要内容，纳入目标责任制考核。

　　具体执法中，环保部门负责秸秆露天禁烧的监督管理工作。综合行政执法部门负责秸秆露天禁烧的执法巡查和行政处罚工作。农经部门负责秸秆综合利用工作，其他有关部门按照各自工作职责积极协助配合。

　　而除了职能部门的责任，条例还规定了从事种植业的承包农户、专业大户、家庭农场、农业合作社、农业企业等农业经营主体应当及时收集、处置秸秆。最基层的村民委员会也应当根据本地的实际情况，做好秸秆露天禁烧公约的制定并组织实施，在本村范围内发现有秸秆露天焚烧的，则应当予以劝阻，并及时报告。

　　此外，条例规定了有关部门和媒体的宣传教育责任，让广大群众都了解这部条例，真正做到家喻户晓、人人皆知，从而在全市范围内形成一个良好的法治氛围和工作局面。

　　禁用结合以禁促用

　　为了引导农业经营主体支持露天禁烧，条例规定各级政府和有关部门要进一步加大秸秆综合利用的支持力度。

　　各级政府要根据当地的秸秆资源状况和秸秆综合利用的现状，编制本行政区域的秸秆综合利用规划，并纳入国民经济和社会发展计划。另外，每年的财政预算中要安排一定数额的资金，对秸秆综合利用的技术、设备、项目等进行支持。市、县(市、区)人民政府及有关部门应当在一年内制定出台政府扶持的具体目录和秸秆综合利用资金使用办法等配套规定，并按照法规的规定，积极推进秸秆综合利用收集贮运服务体系建设。

　　市人大常委会有关负责人表示，根据我市有关部门的分析，随着新嘉爱斯热电有限公司农林废弃物焚烧综合利用发电等项目的正式投入运行，我市每年产生的150万吨秸秆，都有望通过“肥料化、能源化、基料化、饲料化、原料化”等“五化”途径消耗掉。“因此，当下关键的问题不是综合利用，而是如何抓好露天禁烧，以此来提高农业经营主体综合利用的自觉性。”

　　为此，条例明确规定要建立健全露天禁烧的防控机制，并依据“谁的秸秆谁负责”的原则，进一步落实农业经营主体对秸秆的收集、处置责任，加大行政执法的力度，切实防止露天焚烧秸秆的发生，保护大气环境，提高秸秆资源利用率。

　　法律责任处罚主体

　　在近年来我市的秸秆露天禁烧执法中，“违法成本低，执法成本高”是一个非常突出的问题。

　　为此，条例结合秸秆露天焚烧的社会危害程度，并依据新修订的大气污染防治法等法律、法规，对违反条例规定的义务性、禁止性规范的行为设置了较为严厉的处罚措施，提高行为人的违法成本。

　　除了规定露天焚烧秸秆的法律责任以外，条例还强调农业经营主体收集、处置秸秆不及时导致被露天焚烧的，由综合行政执法部门责令改正，可以处二百元以上一千元以下罚款；针对弃置秸秆到河道、湖泊、沟渠等水体内的违法行为，也规定按照相关法律、法规进行处罚。

　　此外，针对行政机关和行政执法人员履行责任不到位的情况，条例还明确由有权机关据此责令改正或者给予处分。同时，依据有关规定和嘉兴实际，条例明确规定了市、县两级人民政府综合行政执法部门在秸秆露天禁烧工作中的行政处罚主体地位。