统筹推进国家公园与自然保护地立法

　　2019年1月23日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议,审议通过《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》。会议强调,要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,创新自然保护地管理体制机制,实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控,把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系,实行严格保护,形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。
　　“与之相适应,理想的自然保护地立法应该是一个以宪法为基础、以自然保护地基本法为主干、以国家公园等不同类型的自然保护地法规规章为实施基础的立法体系。”今天,全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅在接受《法制日报》记者采访时说。
　　然而,对于自然保护地立法工作的进展,却让吕忠梅感到不太乐观——十三届全国人大常委会已将国家公园法列为第二类立法项目,而自然保护地法没有进入立法计划。
　　“这种情况需要引起高度重视,应及时采取有效措施解决好可能出现的立法重复及法律制度冲突问题。”吕忠梅说。
　　为此,吕忠梅向全国政协十三届二次会议提交了《关于统筹推进国家公园与自然保护地立法的提案》,建议统筹考虑国家公园法与自然保护地法之间的关系,确定国家公园法的制度内容,与此同时,启动自然保护地立法研究工作。
　　通过立法解决利益冲突问题
　　我国自然保护地的发展已有近70年的历史,目前,我国各类自然保护地已达1.18万处,占国土面积18%以上。
　　2018年4月,按照中共中央《深化党和国家机构改革方案》要求,国家公园管理局正式挂牌成立,国家公园体制试点工作的职责由国家发改委整体移交国家公园管理局。吕忠梅认为,此举表明国家正在大力推进生态文明体制改革,着力解决长期存在的“九龙治水”“多头管理”问题。
　　在吕忠梅看来,体制的改变固然可喜,但长期以来“重开发、轻保护”的现状必须引起重视。
　　缺乏国家战略和顶层设计,现有格局取决于各部门博弈；保护地类型、规模与数量较少,不能满足普遍保护与国民游憩双重需求；缺乏保护资金与能力建设,以开发代偿保护资金,以保护地经济创收为导向；违法违规行为普遍,纠纷不断,比如祁连山生态环境破坏案件,非常严重……吕忠梅指出,众多问题交织,导致自然生态系统不断遭受破坏而退化。
　　吕忠梅注意到,我国各种类型的保护地有着五花八门的名称,除了国家公园外,还有自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园自然遗产、文化与自然双遗产、国际重要湿地、世界地质公园、生物圈保护区等。
　　“这些不同名称的背后,是保护地类型多样但法律性质不明、关系不清、多头管理严重。这些问题说明,目前的社会关系调整机制存在问题,或者是经济社会发展到一定程度产生了新的利益需求,新旧利益之间发生了剧烈的冲突,这实际上就是立法的直接动因。”吕忠梅说。
　　统筹国家公园法与自然保护地法
　　吕忠梅认为,立法应坚持问题导向,针对我国自然保护地遇到的多种问题,建议统筹考虑国家公园法与自然保护地法之间的关系,按照充分保障自然保护地体系中各类保护地协同发展,兼顾特殊性与一般性的原则,确定国家公园法的制度内容。
　　在具体的制度设计上,可以分为三类:
　　具有国家公园特殊性,仅适用于国家公园的目标、原则、机制和制度,不必考虑与自然保护地法的衔接问题。
　　可以普遍适用于其他保护地类型的共性制度,应按照“一般与特殊”的原则,适当考虑与自然保护地法的区别,更多规定体现国家公园特征的制度,如特许经营制度、监管制度、生态修复制度、公众参与制度、责任追究制度等。
　　体现自然保护地体系基本方向和基本原则的制度,要考虑在自然保护地法缺位的情况下,充分发挥国家公园改革先行意义和价值,有力规制自然保护地其他类型,防止自然保护地改革变性变味,如生态系统原真性、完整性保护、全民公益性保护的原则、目标和相关制度等。
　　尽快启动自然保护地立法研究
　　吕忠梅认为,按照“建设以国家公园为主体的自然保护地体系”的改革要求以及“多项综合立法”的整体性思维,应尽快启动自然保护地立法研究工作,构建自然保护地法的立法目标、基本原则和制度体系。
　　吕忠梅建议,确立风险预防原则,根据资源环境承载能力、现有开发状况和保护目标,以提升、保障自然保护地生态服务功能为诉求,通过自然保护地法类型化各类行为准则,调整、规范一切与自然保护地相关的管理行为、保护行为与利用行为,建立负面清单,强化禁止性规定与责任追究,是自然保护地法能否取得实效的关键性举措。
　　“构建多维面向的制度体系,采取‘提取公因式’方式、提炼抽象可适用于不同类型保护地的普遍性制度,根据制度的不同适用范围,建立自然保护地共性制度、‘面上’制度和一般制度。”吕忠梅说。
　　吕忠梅还建议,按照生态文明制度改革的总体目标,结合自然保护地体系建设和管理需求,建立多规合一、生态红线(空间管控)、生态承载能力监测评估、生态补偿、自然资源有偿使用、跨部门衔接会商、利益相关方参与激励、信息公开、目标质量考核等核心制度。